Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og oppheve forbund, sende og motta sendemenn.
Traktater om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller traktater hvis iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke dertil.
Kongen har rett til å kalle saman troppar, byrje krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og seie opp folkerettslege avtaler og sende og ta imot sendemenn.
Traktatar om særleg viktige saker blir fyrst bindande når Stortinget har gjeve samtykke til det. Det same gjeld alle traktatar som etter konstitusjonen ikkje kan setjast i verk utan ei ny lov eller eit nytt stortingsvedtak.
Skodvin § 26 første ledd og Mestad om utanriksstyret og § 26 andre ledd
1 Innleiing til § 26 fyrste ledd
Grunnlova § 26 fyrste ledd femner utanriksstyret, krigsretten og retten til å kalla saman militærmakta. Det er slik tale om sentrale tilhøve i styringa av staten, og som me skal sjå, har desse i hovudsak vorte lagt til den utøvande makta – men spørsmåla særleg om utanriksstyret har òg vore ein sentral kamparena i spørsmålet om tilhøvet mellom utøvande mynde og Storting. Utanriksstyret vert her handsama i samband med noverande § 26 andre ledd. Tema i punkt 1–3 er dermed i fyrste rekke grunnlovsbodet si styring av militærmakta, og særleg krigsretten. Ein må derfor sjå framstillinga her i samanheng med kommentaren til § 25. Gjennom tida har òg dette vore viktig, både med tanke på fordeling mellom det utøvande mynde og Stortinget, og ikkje minst var dette sentralt i unionsåra.
2 Utviklinga av ordlyden i mai og november 1814
For ein kvar stat er tilhøva til andre statar viktig, og viktigast er kan hende kompetansen til å erklæra dei krig. I si ytste utstrekning kan dette vera avgjerande for om staten skal overleva, eit perspektiv som ikkje kan ha vore ukjent for dei som treftest på Eidsvoll. Naturleg nok var difor ikkje spørsmålet om kven som skulle ha kompetanse når det gjaldt utanriksstyret, og særleg retten til å erklæra krig, tapt for Riksforsamlinga. Både frå teorien og frå andre grunnlover kjende ein modellar der Kongen sin kompetanse særleg til å erklæra krig var avgrensa, eller der denne kompetansen var fullt ut lagt til det folkevalde organet. Frå eineveldet kjende dei Kongelova (1665) artikkel V, som med ein del av sine formuleringar klart nærmar seg nokre av vendingane som blei brukt i 1814. Artikkel V hadde følgjande ordlyd:
Kongen skall eene haffve Vaabens og VæbningsMagt, at føre kriig, slutte og opheffve forbund med huem og naar hand det got befinder, Told og all anden contribution at paalegge, efftersom een huer vel veed, at Riger og Lande icke tryggeligen kand besiddes uden væbnet Magt, og KriigsMagt kand icke holdes uden besolding, og besolding icke bringes till Veye uden Skatt.
Det som ikkje blei ført vidare i 1814, var såleis den tilknytta skattleggingsretten. (Besolding er betaling til soldatane.)
Historisk må ein òg sjå Riksforsamlinga sine diskusjonar kring dette i lys av landet sine erfaringar med Napoleonskrigane, samstundes som eineveldet hos somme stod sterkt på Eidsvoll.1 Ulike syn på korleis spørsmål knytt til utanriksstyret og landet si militærmakt skulle regulerast, avteikna seg då òg i dei ulike grunnlovsframlegga.
Framlegget frå Christian Hersleb Horneman og Henrik Georg Tønder kravde at Kongen måtte ha samtykke frå statsrådet for traktatslutning, og at for tilfella der det var tale om å starta eller avslutta krig, skulle det krevjast kvalifisert fleirtalsstøtte.2 J.F.W. Schlegel ville òg stilla høge krav, for krigserklæringa måtte det krevjast samtykke frå riksforsamlinga.3 Meir avgrensa var framlegget til mellom anna Nicolai Wergeland, som forbaud angrepskrig.4
På motsett side kan ein sjå grunnlovsframlegget frå Johan Gunder Adler og Christian Magnus Falsen. Her var Kongen sin rett til å slutta traktatar med framande makter og til å erklæra krigar uavkorta. For retten til å erklæra krig og slutta fred ligg grunngjevinga i trongen for hemmeleghald og raske avgjerder. Men ikkje berre det, frå statar der den lovgjevande forsamlinga rådde over spørsmålet om krig og fred, meinte ein å kjenna døme på at fienden hadde støtta visse parti, og at desse hadde ofra landet sine interesser.
Så var heller ikkje Adler og Falsen blinde for at Kongen kunne koma til å misbruka sitt mynde, t.d. kunne militærmakta verta samla under påskot av ei angrep, men reelt for å nyttast internt. Gjeve trongen for å verna staten frå truslar utanfrå måtte dette omsynet likevel vika. Faren for slikt misbrukt vart òg svekka av kostnadssida av ein langvarig krig. For å få løyvd dei naudsynte summar ville Kongen måtta samarbeida med Stortinget.5 Verdet av dette siste argumentet var omstridd. I sitt framlegg til grunnlov la Sebbelow til grunn at Kongen hadde rett til å nytta militærmakta til å forsvara landet, og rett til å inngå fredsavtalar og slutta forbund så lenge ein ikkje skilte ut nokon del av riket. Krig kunne han likevel ikkje erklære utan folket sitt samtykke. I grunngjevinga peikar han nettopp på at om krig fyrst er erklært, er det mange måtar å reisa naudsynte summar på, og dessutan at bordet fort fangar. Får ikkje Kongen dei naudsynte løyvingar til å halda fram krigen, er ein fort i ein situasjon der fienden kan gå inn i landet, og rana, plyndra og skattlegga dette.6 Og Sibbern framheva for riksforsamlinga det avgrensa verdet av løyvingsmynde som avgrensande faktor – for han fanst det ingen farlegare rett å legga i hendene på Kongen enn høvet til å kunne erklæra krig.7
På Riksforsamlinga var det synet Adler og Falsen representerte, som vann fram. Og trass i den store avstanden mellom representantane som dei mange ulike framlegga kunne tyda på, vart spørsmålet avgjort tidleg. Alt i den fjerde grunnsetninga, vedteken med 90 mot 14 stemmer, heiter det at «Krigs- og Freds-Retten bør tilkomme Regenten».8 Debatten om eventuelle band på Kongen sitt utøvande mynde synest etter dette flytta til andre område, og då særleg knytt til statsrådet si samansetning og det eventuelle ansvaret for statsrådet.9 I 17. mai-utgåva lydde derfor § 26:
Kongen har Ret til at sammenkalde Tropper, begynde Krig og slutte Fred, indgaae og ophæve Forbund, sende og modtage Gesandter.
Kongen sin rett til å erklæra krig, slutta fred, inngå og oppheva forbund og senda og ta imot utsendingar er her uavkorta. Slik skulle grunnlovsbodet ikkje verta ståande lenge. Med Karl Johan som konge skulle Grunnlova verka under heilt andre føresetnadar. Kongen ville ha sete utanfor riket og hadde sin bakgrunn som krigsmann. På same måten som for § 25 såg ein dermed frå norsk side trong for å endra § 26 og binda kongemakta så langt råd – samstundes som det skulle ligga til rette for eit effektivt forsvar for riket.10 For svenskane var Kongen sitt rådvelde over militærmakta og krigsretten òg sentralt, og desse punkta kom til å stå sentralt i forhandlingane mellom utsendingane.11 Så viktig var spørsmålet om rådvelde over krigsmakta for Karl Johan at dei svenske kommissærane hadde ordre om å bryta tingingane og reisa heim dersom nordmennene ville gjera for store innhogg i Kongen sitt rådvelde.12
Nordmennene sin forhandlingsposisjon var ikkje den lettaste. Svenskane kunne argumentera med at det ein ynskte derfrå, var å behalda Eidsvollsgrunnlova utan endring, og at konvensjonen frå Moss berre gav nordmennene rett til å gjera slike endringar som unionen gjorde naudsynt. Mot dette kunne ein frå norsk side argumentera særleg med folkeviljen og trongen for å tekkast denne om ein skulle unngå krigen.
Framlegget til løysing skulle koma frå svenskane, og då etter mønster frå den svenske grunnlova. Så langt gjaldt § 26, ville nordmennene få prosessuelle garantiar. Pilla vart òg sukra på anna hald: Vernepliktsalderen skulle justerast ned til 25 år, og norske styrkar skulle berre i avgrensa grad kunne nyttast i angrepskrig utan Stortinget sitt samtykke.13 Sjølv med dette fann stortingsrepresentantane spørsmålet vanskeleg. Svenskane hadde òg framheva løyvingsmynde som ei viktig avgrensing på Kongen si mogelegheit til å føra krig utan støtte frå Stortinget. Dette gav nok lite no. Kor effektivt krig kunne finansierast gjennom låneopptak og støtte frå andre land, hadde jo Karl Johan nettopp synt mot Napoleon. I ordskiftet på Stortinget synest trongen for effektivt forsvar av dei to rika å ha vore sentral, og om ikkje mykje vart sagt om det, låg faren for krig under og avgrensa kor langt nordmennene torde pressa. Noko torde ein likevel legga til, og særleg viktig var avgrensinga som låg i at berre lina, ikkje landvernet, skulle kunne trekkast ut av landet. Dermed ville berre dei yngste kunne sendast i krig utanfor landet, og ein ville ha forsvarsressursar att i landet.
Føresegna sitt fyrste ledd vart difor ståande som før, men det kom til eit nytt andre ledd:
Naar Kongen vil begynde Krig, da skal han meddele Regjeringen i Norge sine Tanker, og indhente dens Betænkning derom, tilligemed fuldstændig Beretning om Rigets Tilstand, i Henseende til dets Finantser og Forsvarsmidler, med videre. Efterat dette er skeet, sammenkalder Kongen den Norske Statsminister og de Norske Statsraader, saavelsom de Svenske til et overordentlig Statsraad, og fremsætter da de Grunde og Omstændigheder, som i dette Tilfælde bør tages i Overveielse, hvorved tillige den norske Regjerings Forklaring om dette Riges Tilstand, saavelsom en lignende Beretning om Sveriges, bliver at fremlægge. Om disse Gjenstande fordrer Kongen deres Betænkning, hvilken de skulle, enhver for sig, afgive til Protocollen, under den Ansvarlighed Grundloven bestemmer, og har da Kongen Ret til at tage og udføre den Beslutning, Han anseer gavnligst for Staten.
Innføringa av § 26 andre ledd medførte ei regulering av prosessuell karakter og sikra involvering av statsrådet. Avgjerda av om ein skulle gå til krig, låg framleis til Kongen, og til Kongen åleine. Ei krigserklæring ville dessutan vera bindande for begge rika. Denne fellesskapen gjorde det òg naudsynt at dei to rika vart underkasta dei same folkerettslege rettar og plikter. Men det tydde ikkje at dei vart eit eins rettssubjekt.14
Plikta til å informera den norske regjeringa, innhenta uttale og samla det samansette statsrådet, kom etter ordlyden ikkje til før krigen var nære. Likt med fredsbrot heldt Aschehoug tilfelle der det var tale om å gjera ei handling som ville gje den framande makta grunnlag for krig. At ei handling kunne skapa misnøye, var derimot ikkje nok. Ein reservasjon tok likevel Aschehoug – etter sin ordlyd råka føresegna òg tilfelle der ei makt truga Noreg og Sverige med krig om ein ikkje vart med i ein offensiv allianse mot ei tredjemakt. Truga ein i desse tilfelle med eit nært føreståande angrep, kunne ikkje Kongen vera bunden til prosessen i § 26 andre ledd. Det ville vera for farleg der trusselen framsett av makta som søkte ei allianse, var større enn den representert av den makta ein skulle forma ei offensiv allianse mot.15
3 Utviklinga etter unionsoppløysinga
Då unionen med Sverige var over, endra òg føresetnadane for føresegna i § 26 seg. Kongen var ikkje lenger også svensk konge, slik at det mogelege avviket mellom Kongen og landet sine interesser som hadde prega debatten ved endringane i november 1814, ikkje lenger var dei same. Ordninga med det samansette statsrådet forsvann naturleg nok.16 Trygginga som låg i andre ledd, kunne dermed fjernast.
I ny versjon av 18. november 1905 lydde difor føresegna:
Kongen har Ret til at sammenkalde Tropper, begynde Krig og slutte Fred, indgaa og ophæve Forbund, sende og modtage Gesandter.
Dermed var Grunnlova, så langt gjaldt Kongen sin rett til å starta krigar, slutta fred og inngå traktarar, attende til den ordninga som følgde av Eidsvollsgrunnlova. I tid skulle ikkje grunnlovsbodet bli ståande slik lenge. Alt i 1917 vart føresegna endra. Med fyrste verdskrigen enno ikkje avslutta var erfaringsrommet eit heilt anna.
Noreg erklærte seg nøytralt 4. august 1914, og kort etter erklærte Noreg og Sverige at krigen ikkje skulle leia til fiendtlege handlingar mellom dei. Dette siste var viktig for den norske nøytraliteten, Noreg og Sverige var i sin tradisjon og økonomi orientert mot høvesvis Storbritannia og Tyskland. Under krigen skulle så den norske nøytraliteten verta sett under press og krenka fleire gonger frå båe dei krigførande sidene, men samla sett synest båe ha sett seg best tent med at Noreg heldt seg nøytralt. Den norske regjeringa gav etter kvart òg etter slik at britane i stor utstrekning vann kontroll over norsk eksport og bruken av den norske handelsflåten. På denne måten fekk britane rett nok ikkje forsyningspunkt for sine skip etter noregskysten, men dei ulike avtalene med regjering og direkte med reiarlaga var merkbare verkemiddel i den økonomiske krigføringa mot Tyskland.17
Alt før fyrste verdskrigen hadde ein sett endringar i haldninga til militærmakta i det norske samfunnet, og då særleg knytt til framveksten av arbeidarrørsla. Dels såg ein her på militærmakta som eit instrument for dei herskande klassane, og dels høvde militærmakta dårleg med arbeidet for internasjonalt samarbeid og fred. Den totale krigføringa med sine svært omfattande konsekvensar skulle styrka og breia denne anti-militære haldninga vidare i samfunnet.18 Eit sterkt ynske om å verna om Noreg som ein fredsnasjon var då òg framme som sentralt i grunngjevinga for endringa av § 26 i 1917. Reguleringa av høvet til å gå til krig vart flytt hit frå § 25, men det var òg intendert ei innhaldsmessig endring: Ein ville gjera «selvforsvar med vaabenmagt til det eneste krigsbegrep, vor grundlov overhodet kjender og tar sigte paa».19 Før hadde det vore forbod mot bruk av den norske hæren og flåten i angrepskrigen i § 25. No vart § 26 formulert slik at det var berre til landet sitt forsvar Kongen kunne starte krig. Dermed regulerte ein ikkje berre bruken av militærmakta, men òg krigserklæringa. Ordlyden er òg vid nok til å ikkje dekka berre den faktiske krigserklæringa, men all annan åtferd som vil vera av ein karakter som må forventast å starta krig som ikkje er til forsvar av landet. Etter grunnlovsendringa 9. november 1917 lydde føresegna:
Kongen har Ret til at sammenkalde Tropper, begynde Krig til Landets Forsvar og slutte Fred, indgaa og ophæve Forbund, sende og modtage Gesandter.
Då så andre verdskrigen kom, skapte ikkje regelen i § 26 fyrste ledd noka utfordring. Noreg var prega av anti-militarismen og eit sterkt ynske om å halda seg nøytralt i ein eventuell krig. Forsvarsmakta var òg svært redusert og i utgangspunktet tenkt avgrensa til ei nøytralitetsvakt. Nokon krig søkte ein slik ikkje frå norsk side. Då krigen så kom, var det klart nok tale om ein forsvarskrig.20
4 Bruken av krigsmakta – i dag og vidare
I kommentaren til § 25 har me sett at det har vore gjort framlegg til omfattande endringar av denne. Slike omfattande framlegg til endring har ein ikkje for § 26 fyrste ledd. Verd å merka er likevel at ein ved endringa i 2014 fekk ein skilnad i ordlyden mellom nynorsk- og boksmålsversjonen. Medan nynorskversjonen nyttar «folkerettslege avtaler», nyttar boksmålsversjonen «forbund». Det siste kunne i dag naturleg leia tanken til berre å omfatta samanslutningar i snever tyding, medan nynorskversjonen er vidare ved å dekka alle folkerettslege avtalar. Skilnaden har samanheng med at Stortinget valde å ikkje vedta Graver-utvalet sitt framlegg til sameinte språkversjonar,21 men i staden valde å vedta den meir konservative bokmålsversjonen som held fast ved det no noko antikvariske omgrepet «forbund» for avtale. At ein ikkje meinte å gjere ei innhaldsmessig endring, er likevel ikkje tvilsamt, slik at tolkinga er trygg nok.22 Einsidige erklæringar er heller ikkje klårt omfatta av nokon av ordlydane, men ein har tolka dette inn, og ein meinte klårt nok å vidareføra denne forståinga.23
Dette etterlet oss med to spørsmål knytt til § 26 fyrste ledd i dag. For det fyrste: Òg etter den språklege oppdateringa av Grunnlova heldt ein fast på krigsomgrepet. Kongen, eller i dag den utøvande makta, kan starta krig, om enn berre til landet sitt forsvar. Det er ikkje tvilsamt at dette inneber ein rett til å bestemma at militærmakta skal delta i operasjonar i utlandet. Tilfelle som Kosovo, Afghanistan og Libya ynskte ein så ikkje å gje merkelappen krig.24 Frå det militære si side har det vore påpeika at det krigsomgrepet ein finn i Grunnlova, kan vera utdatert og bør oppdaterast.25 For Grunnlova sin del er det liten tvil om at ein ved vedtakinga hadde det folkerettslege krigsomgrepet i tankane. Såleis var ein, som omtala over, oppteken av skiljet mellom angrepskrig og forsvarskrig, og korleis den folkevalde forsamlinga kunne halda kontroll med at landet ikkje vart brakt ut i ein urettmessig krig. Og ved unionsinngåinga med Sverige var det tale om eit felles krigsomgrep, med dåtida si så karakteristiske krigserklæring i fokus.26 I folkerettsleg samanheng har ein bevega seg bort frå krigsomgrepet. Dei formelle krava til korleis ein starta krig, gav lita meining. I fleire konfliktar søkte ein å unndra seg spørsmålet om krig ved å syna til at det ikkje var gjeve krigserklæring frå nokon av partane. Ved opprettinga av FN erstatta ein difor krigsomgrepet med eit maktforbod.27 Spørsmålet oppstår dermed om ein i dag må tolka krigsomgrepet i Grunnlova § 26 fyrste ledd likt med dette, slik at regelen forbyr bruk av makt utan til landets forsvar. Ei slik forståing held omgrepet i samsvar med folkeretten, som det opphavleg var teke inn med tanke på, og gjev det ein større grad av meining i det konstitusjonelle tilhøvet mellom statsmaktene enn det har i dag. Dette vil òg henga vel saman med det som vart uttala frå Konstitusjonskomiteen ved grunnlovsendringa i 1917, om å gjera «selvforsvar med vaabenmagt» til Grunnlova sitt krigsomgrep.28
Det andre spørsmålet er kva, om noko, avgrensing som ligg i at våpenmakta berre skal nyttast til landet sitt forsvar. Går ein attende til det historiske opphavet, var det sentrale å hindra at Noreg vart trekt inn i ein angrepskrig. Og den tanken låg sentralt òg seinare, ved 1917-endringa, der Stortinget til og med tok frå seg sjølv høvet til å samtykka til angrepskrigen.
Denne bakgrunnen legg til noko sentralt. Medan ordlyden rettar seg mot at krigen skal vera til landet sitt forsvar, peikar bakgrunnen på at det sentrale er at Noreg ikkje skal vera ein aggressiv part i internasjonale væpna konfliktar. Det opnar tolkingsrommet. Ei slik opning kan òg vera naudsynt. At Noreg kunne bidra i ein krig som – i alle fall enno – berre råka allierte, var det aldri tvil om. Slik såg ein det, som omtala i kommentaren til § 25, som openbert at norske styrkar kunne settast inn for å forsvara Sverige mot angrep. Då kjem det neste spørsmålet: Kan ein berre forsvara seg når eit angrep har råka, eller kan ein òg forsvara seg mot noko som berre er antesipert? Og kan ein då òg forsvara allierte? Eller kva med å gripa inn endå før? Kan ein nytta militærmakt for å søka å stabilisera ein situasjon slik at ein ikkje seinare skal trenga forsvara seg, eller allierte, mot eit angrep?
Argumentasjon etter desse liner stod sentralt ved vurderinga av norsk deltaking i NATO, som omtala i høve til § 25. Verda hadde endra seg, og Grunnlova kunne ikkje forståast slik at den hindra Noreg i å delta i eit internasjonalt forpliktande forsvarssamarbeid. Heller ikkje eit som innebar at Noreg gjekk inn i ein krig, sjølv om dei angripne var allierte som var langt vekke.29 No skal det seiast at praksis alt før dette strakk i kva som kunne seiast å vera til landet sitt forsvar. Christoffer Eriksen refererer slik til at ein under andre verdskrigen fyrst såg «til forsvar av landet» som eit hinder for å erklæra Japan krig. Når ein så likevel gjorde det 6. juli 1945, har det vore føreslått at krigserklæringa var motivert meir av økonomiske omsyn enn av omsyn til landet sitt forsvar. Motivet er vel uansett berre avgjerande for kor langt ein kan seiast å ha strekt føresegna i § 26 fyrste ledd. Å tale om krigen mot Japan som ein forsvarskrig krev ei svært fleksibel forståing. Tek ein utgangspunkt i at Noreg ikkje kan gå inn i ein angrepskrig, er krigserklæringa langt lettare å forsona med grunnlovsbodet.
I tida etter dette har Noreg delteke i ei rekke internasjonale væpna operasjonar, både med og utan FN-mandat. Eitt av dei bærande syna har vore at om Noreg skal kunne forventa hjelp i framtida, må me i dag vera villige til å delta i operasjonar utanom eige nærområde.30 Slik fann norske mynde det ikkje problematisk at Noreg bidrog militært mellom anna i NATO sin væpna intervensjon i tidlegare Jugoslavia i 1999, og heller ikkje at norske styrkar bidrog militært i Libya i 2011.31
Held ein dette saman, er ein komen langt frå ei streng ordlydstolking. Det var aldri tvil om at forsvarskrigen kunne vera til støtte for i alle fall geografisk nære allierte. Og i både ord og praksis har ein vist at det ikkje treng å føreligga eit konkret angrep mot ein alliert, og for den del heller ikkje ein situasjon som ville bringa oss inn i det folkeretten anerkjenner som antesipert kollektivt sjølvforsvar. FN-mandat har ein heller ikkje alltid kravd. Kor langt ein kan strekka tolkinga, er så noko omstridd i teorien.32 Men held ein dette saman med den tolkingsfridomen ein har halde seg med elles når det gjeld grunnlovsboda som regulerer militærmakta, er det vel tvilsamt om «til forsvar av landet» i dag avgrensar regjeringa sitt mynde mot anna enn den mest eklatante forma for angrepskrig. Men når det er sagt, er kjeldene avgrensa og meir prega av praksis og fråvær av omtale enn noko anna. Skulle Stortinget ynskja, ligg dermed vegen open for å revitalisera grunnlovsbodet. Mykje på same måte som Stortinget (og den utøvande makta) avskreiv 200 år med praksis under det som no er Grunnlova § 25 tredje ledd, som grunnlovsstridig.
5 Utanriksstyret. Representasjonsretten og traktatkompetansen
Som omtalt ovanfor blei ordlyden i § 26 første ledd ståande frå Eidsvollsgrunnlova gjennom Novembergrunnlova, og i realiteten er ordlyden i § 26 første ledd framleis den same som i 1814. Det er vanleg å seie at § 26 første ledd heimlar utanriksstyret.33 Det som uttrykkjeleg blir fastsett er kompetansen til å inngå og oppheve traktatar (forbund) og til å sende og motta sendemenn. I 1814 vart sendemenn omtalt som Gesandter, som er det same.
I 1814 var det opplagt at det i eit monarki var kongen som skulle leie utanriksstyret og representere staten utetter. § 26 første ledd legg traktatkompetansen og representasjonsretten til kongen. Men det er systematisk best å sjå det i tett samanheng med § 3 som generelt legg den utøvande makta til kongen, sjå kommentaren til § 3.34 Det ligg òg i saksfeltet at det ofte er behov for hemmeleghald og raske avgjerder, og dermed er det fornuftig at feltet i utgangspunktet ligg hos ein person eller regjeringa.35
Formuleringa av traktatkompetansen, om å inngå og oppheve «forbund», kan ein sjå som ei direkte vidareføring av artikkel V i Kongelova, som er gjengitt ovanfor. Uttrykket forbund var på 1700-talet eit vanleg uttrykk for avtalar. Traktatar er folkerettslege avtalar, slik det heiter i nynorskversjonen av grunnlovsteksten.
Kongen, som statssjef, har representasjonsretten, altså den formelle kompetansen til å opptre på vegner av staten.36 Det ville vel følgje av posisjonen som statssjef uavhengig av særskild regulering i § 26 første ledd, men der er det altså uttrykt gjennom det å sende og ta imot sendemenn.37 Det er denne føresegna som gjer at kongen tar imot ambassadørar når dei skal te seg fram i eit nytt land for første gong.
Det er framleis vanleg å meine at traktatkompetansen og representasjonsretten elles er uttrykk for prerogativ, altså rettsposisjonar som Stortinget ikkje kan ta frå kongen utan grunnlovsendring.38 Det tyder m.a. at ikkje Stortinget sjølv kan forhandle om og inngå traktatar, anna enn eventuelt i tilfelle av konstitusjonell naudrett.39 Det er vel noko av det same Eivid Smith uttrykkjer ved å omtale det som «grunnlovsumiddelbare» kompetansar.40 Men det er samstundes klart at etter 1905 tyder kongen regjeringa og dermed kjem parlamentariske ansvarsreglar inn også for utanrikspolitikken. Og § 26 andre ledd gir uttrykkjeleg reglar om bruken av traktatkompetanse, sjå nedanfor.
Eidsvollsgrunnlova blei så vidt praktisert i 1814. Etter at Christian Frederik var blitt konge stod han personleg for utanriksforhandlingane med dei allierte kommissærane. Dette var heilt i tråd med den nye grunnlova. Han hadde Carsten Anker som ein utnemnd utanriksminister, men han var i Storbritannia i heile perioden for å skaffe britisk støtte. Det var føresett i Eidsvollsgrunnlova § 33 at landet skulle ha eigen utanriksminister. Der var fastsett: «Den Statsraad, som forestaaer det udenlandske Departement, bør have en egen Protocol, hvori de Sager indføres, som ere af den Natur, at de ikke bør forlægges det samlede Statsraad. Forøvrigt gjelder i dette Tilfælde de samme Bestemmelser, som i 32te § ere fastsatte.» På denne måten framgjekk utanriksministerposten framleis av grunnlova sjølv om framlegget om grunnlovsfastsett fordeling av statsrådspostane fall i Riksforsamlinga.41
Poenget med denne reguleringa var at det skulle vere ein særskild protokoll for diplomatiske saker. Dei skulle ikkje avgjerast i statsråd, jf. Eidsvollsgrunnlova § 30 som unntok «diplomatiske og egentlige militaire Commandosager» frå statsrådsbehandling.42 Grunnen var sjølvsagt at dei ofte trong haldast hemmeleg. I Novembergrunnlova vart § 33 fjerna, for deretter var det den svensk-norske kongen som skulle styre utanrikssakene. Og han gjorde bruk av svensk utanriksminister.43 Når § 33 var fjerna, var det heller ingen grunnlovsføresetnad om norsk utanriksminister. Også under unionen var det likevel krav om oversending til Stortinget av inngåtte traktatar, sjå kommentaren til § 75 bokstav g. Det førte til ein viss etterpåkontroll som òg blei brukt politisk.
I 1905 vart unionen oppløyst og Noreg fekk eigen utanriksminister. Regjeringa sette straks i gang reformer med sikte på behandlinga av utanrikssaker. Dei skulle inn i den vanlege statsrådsbehandlinga og ikkje lenger vere unntatt frå den, sjå kommentaren til § 28. I 1911 blei det grunnlovsfesta eigne reglar om hemmeleg protokoll for utanrikssaker, sjå kommentaren til § 30. Men formuleringa av § 26 første ledd trong ein ikkje gjere noko med. Det var berre det at nye norske menn, og etter kvart kvinner, no fylte posisjonane.
6 Innleiing til § 26 andre ledd
§ 26 andre ledd er ein viktig del av reguleringa av traktatkompetansen, som i første ledd er lagt til kongen, og dermed regjeringa. Første ledd har med små endringar stått slik sidan 1814. Andre ledd kom inn i grunnlova i 1931, men bygde då på lang praksis. Andre ledd inneheld, eller er iallfall formulert som, ei kompetanseavgrensing i den retten kongen har etter første ledd til å inngå traktatar. § 26 andre ledd inneheld to typar avgrensingar. Den enklaste er der ein traktat stiller krav til norske styresmakter som berre kan oppfyllast ved ny eller endra lovgiving, eller andre stortingsvedtak, typisk løyving av midlar til å gjennomføre ein aktivitet. Eit slikt krav har vore hevda iallfall i 100 år før andre ledd vart vedtatt. Den andre er mykje meir skjønnsmessig og gjeld at andre traktatar «om særleg viktige saker» også krev samtykke frå Stortinget. Etter 1931 er det denne skjønnsmessige vurderinga som innimellom har reist stor politisk strid, særleg i tryggleiksspørsmål i etterkrigstida. Eit tilknytta spørsmål er om andre utanrikspolitiske saker enn traktatspørsmål, men som òg er særleg viktige, også må leggjast fram for Stortinget. Dette var oppe i den store Grønlandssaka på 1930-talet.
Traktatkompetansen er også avgrensa av andre grunnlovsføresegner, typisk § 1 og § 25, men i prinsippet av alle skrankar på lovgivingsmakta. I nyare tid er det ein vanskeleg grenseoppgang mellom det høgare samtykkekravet på tre fjerdedels fleirtal i § 115, som blei vedtatt i 1962, og bruken av samtykke til traktatinngåing i § 26 andre ledd. Sidan ingenting er sagt om fleirtalskrav i § 26 andre ledd, gjeld der berre krav om vanleg fleirtal. § 26 andre ledd må ein òg sjå i samanheng med kravet i § 75 bokstav g) om oversending av alle inngåtte traktatar til Stortinget, men det gjeld oversending etter at traktaten er inngått og skjer i praksis ein gong årleg. Denne oversendinga gir grunnlag for eventuell etterfølgjande kritikk frå Stortinget om at kravet til samtykke i § 26 andre ledd ikkje er respektert i ei konkret sak. Sjå kommentaren til § 75 bokstav g).
7 Vedtakinga i 1931 av § 26 andre ledd
Før 1931 var det ingen eksplisitte samtykkekrav til traktatinngåing. Den ordlyden som blei vedtatt samrøystes i 1931, var:
«Traktater angaaende Sager af særlig Vigtighed og i alle Tilfælde Traktater, hvis Iværksettelse efter Konstitutionen nødvendiggjør en ny Lov eller Storthingsbeslutning, bliver først bindende, naar Storthinget har givet sit Samtykke dertil.»
Det konkrete vedtaket bygde på eit grunnlovsframlegg av Johan Nygaardsvold, Olav Scheflo, Harald Gram og Martin Handberg. Men desse spørsmåla hadde vore diskutert ei stund. Det alternativet som blei vedtatt i Stortinget var likelydande med eit framlegg frå 1926 sett fram av Johan Castberg, Johan E. Mellbye og Joh. Ludw. Mowinckel, men som i 1929 ikkje blei innstilt av konstitusjonskomiteen.44 Utanriks- og konstitusjonskomiteen uttalte i 1931 at framlegget «tar, i likhet med det som forelå i 1929, sikte på å bringe grunnlovens bestemmelser om avslutning av traktater i mere overensstemmelse med det som allerede må sies å være konstitusjonell praksis i vårt land». Om praksis sa komiteen:
«Den konstitusjonelle praksis hos oss har imdlertid utviklet sig dithen, at de forskjellige regjeringer ikke bare, slik som grunnlovens § 75 bokstav g bestemmer, har sendt Stortinget meddelelse om de traktater som er inngått, men man har også forelagt for Stortinget til godkjennelse de traktater som av forskjellige grunner ansåes for å være av særlig viktighet.»
I 1929 hadde komiteen uttalt at slik grunnlova stod før endringa var «i strid med moderne demokratiske prinsipper». Så viste den både til utanlandsk og norsk praksis:
«Det er da også i de senere år blitt en utbredt praksis i konstitusjonelt styrte land at folkerepresentasjonen får sig forelagt til godkjennelse traktater av nogen betydning som vedkommende regjering inngår. For Norges vedkommende vil en grunnlovsforandring med den tendens som her er foreslått, i virkeligheten bety en grunnlovfestelse av en praksis som allerede er godkjent som den eneste forsvarlige» (utheva i originalen).
Komiteen meinte i 1929 samrøystes at § 26 burde endrast. Grunnen til at ein først likevel ikkje gjekk inn for det framlegget, som to år seinare vart innstilt, var eitt punkt i ordlyden. Det blei vist til at det i framlegget blei talt «om ‘traktater av særlig viktighet’, hvilket er et uttrykk som må fortolkes og derfor kan volde vanskeligheter».45 Komiteen venta at det ville kome nye framlegg (Scheflo som var med på det nye framlegget var saksordførar) og derfor kunne ein utsetje vedtak til den komande stortingsperioden. Som vi har sett, blei dette vanskelege uttrykket likevel vedtatt.
Om tolkingsspørsmålet uttalte komiteen i 1931 følgjande:
«Nærværende komite finner imidlertid å burde understreke, at forslaget ikke er ment å gå videre enn å fastslå det som allerede må sies å være konstitusjonell praksis på dette område. Forslagets vedtagelse vil derfor ikke medføre at alle traktater, enten de er av større eller mindre viktighet, må forelegges Stortinget til godkjennelse. En vurdering av sakens viktighet og betydning må fremdeles finne sted. Og som rettesnor for en sådan vurdering mener komiteen det er vanskelig å finne et mere passende uttrykk enn det som er anvendt i forslaget.»
Komiteen hadde altså gitt opp å finne ei betre formulering. Forslagsstillar Johan Nygaardsvold var då saksordførar. Om tolkingsspørsmålet var komiteen vidare samd med statsminister Mowinckel som hadde skrive til komiteen og kommentert dei ulike alternativa som låg føre. I brevet hadde statsministeren sagt at «hvis der i noget tilfelle opstår tvil hos regjeringen om en traktat som aktes ratifisert, angår en sak «av særlig viktighet», må man gå ut fra som sikkert at regjeringen vil forelegge traktaten for Stortinget, for at all tvil om gyldigheten skal være utelukket».46 Dette argumentet må ha gjort komiteen rolegare.
Forarbeida er altså svært knappe og eigentleg berre opptatt av spørsmålet om kva for saker som må leggjast fram utanom dei som krev lovvedtak eller anna stortingsvedtak, typisk om skatt eller løyvingar. Frede Castberg har elles i 1963 opplyst at det var han som hadde «redigert denne bestemmelsen».47
I 1931 var parlamentarismen godt etablert. Kravet om framlegging av saker for Stortinget var dermed særleg eit vern for opposisjonen. Ved at saker kjem opp på Stortinget, vil opposisjonen få høve til å seie si meining. I tillegg kan det vere ei kvalitetssikring. Det er nærliggjande å tru at forvaltninga må arbeide gjennom ei sak meir grundig dersom den skal opp i Stortinget. Ein sjekk på om regjeringa har vurdert dette riktig, ligg i å gå gjennom traktatførelegga som årleg blir lagt fram for Stortinget i medhald av grunnlova § 75 bokstav d), sjå kommentaren til denne. I førelegget blir det skilt mellom saker som er lagt fram som eiga sak, og andre traktatar.
Det er viktig å vere merksam på at saker om samtykke til inngåing av traktatar kan vere hemmelege, slik at dei i Stortinget blir behandla for lukka dører, jf. grunnlova § 84.48 Referat frå desse møta kan ofte bli offentlege etter ein del år.49 For eksempel på ein del av dei traktatar som blir inngått, og dei som blir fremja for Stortinget med ønske om samtykke, sjå òg kommentaren til § 75 bokstav g).
8 Kompetanseavgrensing eller berre samtykkeplikt
§ 26 andre ledd er formulert som ei kompetanseavgrensing. I det opphavlege vedtaket står at omfatta traktatar «bliver først bindende» når Stortinget har gitt samtykke. Ingenting er sagt i forarbeida om folkerettslege verknader, berre om norsk intern rett. Vil ein traktat ikkje vere bindande for Noreg dersom den er inngått av regjeringa utan på vere lagt fram for Stortinget i eit av dei tilfella som er nemnde i § 26 andre ledd? Eg skal her ikkje gå inn på kva som gjaldt om dette i 1931. Men Wien-konvensjonen om traktatretten frå 1969 art. 46 krev at for å kunne gjere gjeldande brot på ein internrettsleg regel om traktatkompetanse, må brotet vere «manifest and concern a rule of its internal law of fundamental importance». I art. 46 punkt 2. er det nærmare presisert at eit «manifest» brot ligg føre dersom «it would be objectively evident to any State conducting itself in the matter in accordance with normal practice in good faith». Det skal med andre ord svært mykje til for folkerettsleg å kunne gjere gjeldande eit brot på grunnlova § 26 andre ledd, sjølv om føresegna er formulert som eit spørsmål om når traktaten blir «bindande», ikkje som ei internrettsleg plikt til å innhente samtykke.50 I praksis har det vore det internrettslege samtykkespørsmålet, ikkje kompetanseavgrensinga som har vore oppe til diskusjon.
9 Lange linjer i teori og praksis før 1931
Den praksis som det blir vist til i forarbeida var langvarig, og oppfatninga av grensene for traktatkompetansen var etablert alt i den tidlege statsrettsteorien. Allereie i 1833 gjekk Frederik Stang ganske detaljert gjennom grensene for traktatkompetansen.51 Det er grunn til å gå litt særskilt gjennom Stangs framstilling av dette for å vise kontinuiteten i den statsrettslege tenkinga på feltet. For det første fastslo Stang at det var grunnlovfastsette grenser for traktatar i § 1 som forbaud «enhver tractatmæssig og frivillig Afstaaelse af Riget og hvilkensomhelst Deel deraf», for det andre når det gjaldt traktatar om bruk av militærmakt. Vidare tok han opp spørsmålet om grensene for kongens traktatrett «i Forhold til Storthingets Lovgivnings- eller statsfinantzielle Myndighed, forsaavidt nemlig de Rettigheder, som gjennem en Tractat agtes stiftede for en fremmed Stat eller dens Undersaatter, ere af en saadan Natur, at de komme ind på Lovgivningens eller Beskatningens, maaske endog paa Bevilgningens Gebeth». Dette er altså to av dei tre punkta som seinare blei regulert i 1931. Svaret hans her er:
«Det kan paa ingen Maade antages, at Kongen igjennem Tractater skulde kunne gyldigen indføre Forandring i den bestaaende Lovgivning, Beskatning o.s.v.; thi foruden at den den ene Statsmagt tilstaaede Myndighed ei bør forstaaes saaledes, at den tildels ophæver den en anden Statsmagt tilhørende, uden forsaavidt et saadant Forhold er tilstede mellem begge, at den ene nødvendig maa betragtes som en Indskrænkning i den anden, hvilket her ikke er Tilfældet, saa forpligter dessuden Grls. § 9 Kongen til at regjere overensstemmende med Lovene, og Analogien heraf, ikke mindre end Sagens Natur, tilsiger, at tillige de bestaaende af Storthinget retsgyldigen fattede Bestemmelser udenfor Lovgivningen maae blive af Regjeringen at respectere.»
Stang drøfta vidare den innvendinga at dette ville kunne hindre kongen i å inngå «for Riget gavnlige Tractater». Men det følgjer, sa Stang, av statsforfatningar med maktfordeling at den eine statsmakta ofte er hindra i å treffe ei «gavnlig Foranstaltning» inntil den kan få, og dette er kjernepunktet, «den andens Statsmagts Samtykke». I tillegg bør lovgivinga vere slik at den utøvande makta kan «tilsige fremmede Staters Undersaatter passende Rettigheder hertillands», altså at det vil kunne vere lovheimel for slike traktatskyldnader. Og Stang gjer standpunktet endå tydelegare etter å ha nemnt nokre eksempel: «At Kongen i nogen af disse Henseender skulde kunne gjennem Tractater for en Deel ophæve de bestaaende Love, den bestaaende Beskatning o.s.v., er aabenbart ligesaa uantageligt, som om man vilde ansee den udøvende Magt berettiget til gjennem Tractater at disponere over Statsformuen, behæfte Riget med Gjæld os.s.v. uden den lovgivende Magts Samtykke.»52
Det sentrale poenget her er at i forhold til Grunnlova § 26 andre ledd, som vart vedtatt 98 år seinare, så er kravet til samtykke frå Stortinget i dei konkrete tilfella som er nemnde i § 26 andre ledd allereie uttrykt heilt klart, og det av ein mann som seinare vart førsteminister og statsminister.
Når det gjeld saker «af særlig Vigtighed», er det ikkje like lett direkte å vise korleis praksis har utvikla seg. Men saka om traktaten om Øresundstollen i 1842, som ikkje bandt opp norsk lovgiving eller skattleggingsrett, er eit døme på at Odelstinget nesten gjekk til riksrettssak mot den norske statsminister i Stockholm og ein statsråd fordi dei ikkje hadde vore raske nok med å involvere den norske regjeringa i Christiania i saka. Det viktigaste norske ønskemålet synest å ha vore reduksjon av tollen på sildeføring gjennom Øresund. Kritikken gjaldt ikkje her krav om førehandssamtykke frå Stortinget, men hadde den norske regjeringa blitt involvert, ville det iallfall vore mykje meir nærliggjande for Stortinget å kunne halde den norske regjeringa til ansvar. Sjå kommentaren til § 75 bokstav g) med nærmare gjennomgang av granskinga av traktaten om Øresundstollen. Eit gjennomgåande problem ved utanriksforvaltninga for Stortinget under unionen var lenge at ingen norsk ansvarleg embetsmann var involvert i sakene.
Bredo Morgenstierne synest ikkje i si framstilling frå 1909 i det heile godta andre avgrensingar av retten til å inngå traktatar enn dei som klart følgjer av lovgivings- og løyvingsmakta, i tillegg til uttrykkjelege grunnlovsreglar. Og andre enn dei som følgjer av Grunnlova, kan ikkje gjerast gjeldande mot ein traktatmotpart.53
Eit viktig eksempel før 1931 på ei traktatsak som ikkje gjaldt Stortingets lovgivings- eller finansmakt, var integritetstraktaten av 2. november 1907. Den var den første store utanrikspolitiske saka etter unionsoppløysinga, og den blei lagt fram for Stortinget til godkjenning. Traktaten var eit forsøk på å sikre Noregs territorielle integritet etter unionsoppløysinga med Sverige. Partane var Noreg, og stormaktene Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Russland.54 Innhaldet var m.a., som det stod i den offisielle landsmålomsetjinga: «Dei tyske, franske, britiske og russiske Riksstyri godkjenner og lovar aa respektera Norigs integritet.»55 Ved signeringa var det tatt atterhald om stortingsgodkjenning før norsk ratifikasjon. Etter møte i Stortinget bak lukka dører, blei traktaten samrøystes godkjend i Stortinget.56
10 Praksis etter 1931 – Grønlandssaka og omstridd tryggleikspolitikk
Etter at § 26 andre ledd vart vedtatt ser det ikkje ut til å ha vore særlege vanskar med traktatar som vedrører lovgivings- eller løyvingsretten. Dei har stort sett blitt lagde fram for Stortinget til samtykke. Det spørsmålet som nokon gonger har reist debatt, har vore det som no heiter «særleg viktige saker», tidlegare saker «af særlig Vigtighed». Det er klart at dette er eit skjønnsspørsmål. I rettleiinga om traktatinngåing utarbeidd av Utanriksdepartementet i 2013 fastslår ein at det her er tale om eit skjønn og viser til ulike moment som må vurderast. Det blir nemnt «avtalens materielle betydning for Norge og de politiske virkninger internt og i forholdet til andre stater». Har dei stor politisk betydning, kan dei ofte vere særleg viktige. Og vidare, er det politisk usemje om ein folkerettsleg avtale på Stortinget, vil det kunne gjere den til ei særleg viktig sak. Så blir det nemnt eksempel på avtaletypar som i praksis har blitt vurdert som særleg viktige: «avtaler som fastsetter Norges grenser, menneskerettighetskonvensjoner, rammeavtaler innen gass- og petroleumsvirksomhet samt deltakelse i nye internasjonale organisasjoner og institusjoner». Andre moment som blir nemnde er om avtalen er ny eller berre gjeld endring av ein eksisterande avtale, eller om den er uoppseieleg eller at den bind Stortinget ved utøving av lovgivings- eller løyvingsmakt.57 Desse retningslinjene og eksempla stemmer i hovudsak med juridisk teori elles.58
Eit spørsmål som kom opp nesten samstundes med vedtakinga av § 26 andre ledd var om den uttrykte eit prinsipp som gjaldt også andre utanrikspolitiske saker enn traktatsaker. Dei to norske okkupasjonane på Aust-Grønland i 1931 og 1932 og Noregs påfølgjande tap i saka med Danmark i den internasjonale domstolen i Haag i 1933 utløyste debatten.59 Den norske regjeringa godkjende i 1931 ein i utgangspunktet privat okkupasjon (Eirik Raudes land) og i 1932 blei det erklært og gjennomført endå ein okkupasjon for eit område lenger sør på Aust-Grønland. Ingen av desse handlingane blei lagt fram for Stortinget i forkant. Både den utvida utanriks- og konstitusjonskomiteen i Stortinget og protokollkomiteen i Odelstinget granska det som hadde skjedd og store fleirtal i begge komitear kritiserte regjeringa i kraftige ordelag.60 Stortinget og Odelstinget slutta seg til kritikken.61 Det interessante i forhold til grunnlova § 26 andre ledd er at protokollkomiteen uttrykkjeleg tok utgangspunkt i § 26 andre ledd. Protokollkomiteen uttalte:
«Hvad dernæst angår Grunnlovens § 26, så handler denne efter sin ordlyd visstnok kun om traktater. Efter det som foran er anført om utviklingen av den konstitusjonelle praksis med hensyn til Stortingets behandling av utenrikske saker, må denne bestemmelse imidlertid sees som utslag av et videre generelt prinsipp: Ingen utenrikspolitisk bindende avgjørelse som er av særlig viktighet eller som efter konstitusjonen nødvendiggjør ny lov eller Stortingets beslutning, må treffes uten Stortingets samtykke. – Dette prinsipp må gjelde også likeoverfor folkerettslige okkupasjonshandlinger.»62
I det konkrete tilfellet var det eit tilleggsmoment at Noreg og Danmark nokre år tidlegare, i 1924, hadde inngått ein traktat om nokre grønlandsspørsmål. Usemja om suverenitet og fiske- og fangstrettar hadde allereie versert ei stund. Med utgangspunkt i eksistensen av denne Grønlandsavtalen sa komiteen: «Det vilde i foreliggende tilfelle heller ikke være nogen holdning i en lære om at en tilleggsavtale til Grønlandsavtalen vilde nødvendiggjort Stortingets medvirkning, men derimot ikke et så farlig og inngripende skritt som den norske regjerings okkupasjon.»63
På førehand hadde UDs folkerettsrådgivar professor Frede Castberg skrive ei utgreiing der han sa at folkerettslege okkupasjonshandlingar kunne skje utan samtykke frå Stortinget.64 Dette bygde han på varierande praksis frå før 1931. Okkupasjonen av Jan Mayen og Peter den 1stes Øy blei riktignok lagt fram for Stortinget, men ikkje Bouvet-Øya. Vidare bygde han på dei knappe forarbeida til endringa i § 26 andre ledd, som ikkje sa nokon ting direkte om spørsmålet. Eg kan ikkje forstå anna enn at dette var ganske dårleg juss også den tid. Forholdet til Danmark på eit tvistepunkt som hadde vore omstridd den gongen i over 100 år og som var aktuelt og delvis løyst i ein traktat nokre år før, gjorde dette til ei særleg viktig sak om respekt for traktatar.65 Castberg heldt likevel framleis i 1964 fast ved sitt opphavlege standpunkt.66
Odelstinget vedtok at «Odelstinget beklager» at dei to regjeringane føretok okkupasjonar og avbraut forliksforhandlingar med Danmark, og for alle tre punkta «uten på forhånd å forelegge saken for Stortinget».67 Nettopp den manglande førelegginga var kjernepunktet i kritikken og vedtaket.68
Spørsmålet om særleg viktige utanrikspolitiske saker må leggjast fram for Stortinget før regjeringa gjer rettsleg bindande handlingar, som ein okkupasjon er, eller iallfall har til formål å vere, er ikkje løyst ved den nye grunnlovfestinga av opplysningsplikta i § 82. Etter mitt syn taler mykje for at protokollkomiteen i 1933 hadde rett i si vurdering.69 Og under parlamentarisk styre er det i alle fall politisk klokt og nødvendig.
11 Etterkrigstida
I etterkrigstida har det vore ein del heftige rettsleg-politiske diskusjonar om nokre traktatinngåingssaker. I 1949 slutta Stortinget seg til norsk medlemsskap i Atlanterhavspakta (seinare NATO) og dette vart, ikkje overraskande, lagt fram for Stortinget som ei sak «af særlig Vigtighed».70 Men vanskelegare spørsmål oppstod to år seinare i tilknyting til NATO. I samband med tilslutninga til NATOs kommandostruktur i 1951 fekk ikkje Stortinget lagt fram for seg den autentiske teksten som Noreg skulle slutte seg til. Dette blei kritisert internt i Utanriksdepartementet av folkerettsrådgivaren professor Frede Castberg, men stortingsvedtaket blei formulert slik at Stortinget slutta seg til planane «slik de er fremstilt» i proposisjonen.71 Spørsmålet om planleggingsvedtak i NATO var «Forbund», altså traktatar med krav til framlegging for Stortinget i medhald av § 26 andre ledd, fekk også juristen, forsvarsminister Jens Christian Hauge, til å drøfte grunnlovskravet i eit ikkje offentleg notat 8. mars 1951. Der skreiv han m.a.:
«Grunnlovens § 26 må tolkes i lyset av den foreliggende situasjon og de foreliggende behov. En så revolusjonerende ting som A-pakt og felles forsvar skaper nye situasjoner, nye behov. Dersom man ikke vil forandre Grunnloven må tolkingen ta hensyn til den foreliggende virkelighet. (Slik har jo utviklingen skjedd på en rekke områder.) Det vil være uråd for Norge å ta del i det nåværende internasjonale samarbeid, kanskje i særdeleshet på forsvarets område, dersom Regjeringen ikke har en rimelig adgang til å handle utad.»
Hauge skreiv òg i notatet at ved «forskjellige anledninger har det vært hevdet at endringer i selve pakten for enhver pris bør unngås, fordi dette vil måtte medføre fremleggelse for nasjonalforsamlingen og ratifikasjon. Dersom forandringene skjedde i felles vedtak om direktiver e.l. var en slik fremgangsmåte ikke nødvendig.»72 Dette viser tankegangen om stortingsbehandling av ømtolige tryggleikspørsmål tidleg i den kalde krigen.
Den neste omdiskuterte saka gjaldt òg tryggleikspolitikken. I 1959 inngjekk Noreg ein traktat med USA om utbygging av navigasjonssystemet LORAN C. Det ville vere til hjelp ved navigasjonen av USAs Polaris-ubåtar, som kunne gjere bruk av atomvåpen. Saka vart halden hemmeleg, noko som i utgangspunktet er tillate i tryggleiksspørsmål. Men det er noko anna enn spørsmålet om traktaten måtte leggjast fram for Stortinget til samtykke, og om det eventuelt faktisk hadde skjedd. Den juridiske drøftinga om saka kom først opp mange år seinare, i samband med at to stortingsrepresentantar, Finn Gustavsen og Berge Furre frå SV, offentleggjorde delar av innhaldet frå ein hemmeleg granskingsrapport om spørsmålet. Dei grunngav offentleggjeringa m.a. med at det måtte bli kjent at regjeringa i 1959 hadde brote framleggingsplikta i grunnlova § 26 andre ledd. For brotet på teieplikta si blei det i 1979–1980 vurdert riksrettstiltale mot dei to. Riksrett blei ikkje vedtatt, men det var nære på. Framlegget om tiltale fall med 47 mot 44 røyster i Odelstinget.73 I grunnlovsspørsmålet hadde stortingsrepresentant Stein Ørnhøi (SV), som var medlem av protokollkomiteen, innhenta ei juridisk utgreiing frå professor Torstein Eckhoff. Eckhoff konkluderte med: «Alt i alt er det etter mitt skjønn temmelig klart at LORAN C-traktatene var så betydningsfulle at de – ut fra den praksis som ellers har blitt fulgt – måtte anses for å være av «særlig viktighet»».74 Dermed var manglande framlegging for Stortinget, i følgje Eckhoff, i strid med grunnlova.
Eit stridsspørsmål der dei faktiske handlingane skjedde lenge etter LORAN C-avtalen, men som kom opp litt tidlegare i den offentlege debatten, gjaldt norsk tilslutning den 20. mai 1976 til Det internasjonale energibyrås (IEAs) program for langsiktig energisamarbeid. Professor Torstein Eckhoff og professor Johs. Andenæs meinte at det at tilslutninga ikkje vart lagt fram for Stortinget, var eit brot på samtykke-kravet i § 26 andre ledd.75 Spørsmålet var komplisert fordi Noreg hadde ei særskild tilknyting til IEA, det var ikkje vanleg medlem, og programmet var eit organisasjonsvedtak, ikkje ein vanleg avtale. Men spørsmålet var dermed om Noregs eksplisitte tilslutning til programmet etter at det var vedtatt, var ein traktat sidan Noreg på grunn av traktatverket ikkje var direkte bunde av vedtaket. Dette blei omfattande diskutert i Stortinget. Regjeringa stødde seg på utgreiingar av ekspedisjonssjef Kjell Eliassen i UD og professor Carl August Fleischer, som begge var usamde med vurderingane til Eckhoff og Andenæs.76 Eit særleg spørsmål, som Utanriksdepartementet synest å ha lagt vekt på, var om programmet uttrykte juridisk bindande skyldnader eller ikkje. Dersom det ikkje var tale om juridisk bindande skyldnader, ville det ikkje vere tale om traktatar. Det saka i alle fall illustrerer er at internasjonale avtalesystem ofte kan vere langt meir komplekse enn den tilsynelatande enkle modellen i § 26 andre ledd synest å leggje til grunn. Dei skarpt formulerte artiklane om spørsmålet gir ulike inntak til forskjellige grensespørsmål ved tolkinga av § 26 andre ledd.
12 Samtykke til EØS-lovgiving
Då EØS-avtalen vart inngått i 1992, var det eit sentralt poeng at EFTA-sida i EØS skulle følgje utviklinga i EU-regelverket for å sikre homogeniteten på dei rettsområda som var omfatta. Dette skulle skje gjennom å følgje utviklinga i rettspraksis, og, det som vedrører grunnlova § 26 andre ledd, gjennom endringar i og tillegg til vedlegga og protokollar til EØS-avtalen, jf. artikkel 98 EØS.77 Dette skulle skje og skjer gjennom vedtak i EØS-komiteen. Mange av vedtaka vil krevje endring av eller stille krav til innhaldet av norsk lovgiving og somme vil vere særleg viktige. For å sikre slike nasjonale grunnlovskrav, m.a. i Noreg, blei det i EØS-avtalen artikkel 103 fastsett at dersom eit vedtak i EØS-komiteen «kan bli bindende for en avtalepart først etter at forfatningsrettslige krav er oppfylt», skal vedtaket berre tre i kraft på den fastsette datoen dersom det er gitt melding til dei andre avtalepartane om at dei forfatningsrettslege krava er oppfylt. Ein ser at formuleringa her høver direkte med formuleringa i grunnlova § 26 andre ledd.
Hovudpoenget med artikkel 103 EØS er at statane har ein seks månaders frist til å ordne forfatningsmessig samtykke. Ein måte å forstå artikkel 103 på er å sjå den som ein sekundær veto-rett i EØS-samanheng. Den prinsipale er veto i EØS-komiteen sjølv. I praksis er det innimellom vanskar med å gjennomføre samtykkeprosessen i tide, og dette blir kritisert frå EU-sida. Men det har aldri hendt at det har blitt endeleg nei i saker der EØS-komiteen først har gjort vedtak.78
I proposisjonen frå mai 1992 om Stortingets samtykke til EØS-avtalen er også spørsmålet om samtykke frå Stortinget til vedtak i EØS-komiteen og artikkel 103 i EØS-avtalen drøfta. Utanriksdepartementet skriv der at i utgangspunktet synest oppfatninga i juridisk teori og praksis i Stortinget å vere at vedtak i internasjonale organisasjonar som er bindande for medlemsstatane, ikkje treng «behandling som traktatsak» i Stortinget. Så held departementet fram:
«Vedtakene i EØS-komitéen vil imidlertid innebære forpliktelser til å endre norske lover og forskrifter på bredere områder enn for vedtak i andre internasjonale sammenslutninger Norge er tilsluttet. Hvis Regjeringen i ethvert tilfelle skulle kunne binde Norge folkerettslig til å gjennomføre alle lov- og forskriftsendringer i fremtiden uten å innhente Stortingets samtykke i de tilfeller Grunnlovens § 26 krever dette for inngåelse av traktater, ville man stå overfor en maktforskyvning fra Storting til Regjering. Dette ville i realiteten innebære en ny praksis som synes lite forenlig med Grunnloven.»79
På dette grunnlag føresette regjeringa at ein i ein del tilfelle måtte innhente samtykke frå Stortinget før vedtaket i EØS-komiteen vart bindande.
Bruken av samtykke etter § 26 andre ledd i EU- og EØS-saker blei vurdert av den regjeringsoppnemnde Europa-utgreiinga i 2012. Den gjennomgår talet på framleggingar og behandlinga i Stortinget og vurderer også til ein viss grad terskelen for kva slags saker som blir framlagde. For det første fann utvalet at «godt under ti prosent» av nye rettsakter som Noreg forpliktar seg til å overta, blir lagt fram som samtykkesak i medhald av § 26 andre ledd.80 Når det gjeld terskelen for framlegginga, peikar utvalet på at det er «Særlig påfallende» at dei mest sentrale avtalane om norsk tilknyting til EUs krisehandteringsoperasjonar i 2004 og deltaking i EUs beredskapsstyrker i 2005 ikkje blei lagde fram som særleg viktige avtalar.81 Denne kritikken er den mest alvorlege i nyare tid om manglande respekt for kravet i grunnlova § 26 andre ledd.
Lovavdelinga i Justisdepartementet har uttalt seg om når EØS-rettsakter må leggjast fram for Stortinget i medhald av § 26 andre ledd. Den sa i 2007 at om ei sak er særleg viktig «er et utpreget skjønnsspørsmål der en rekke momenter må tas i betraktning, for eksempel om traktaten er særlig viktig utenrikspolitisk, økonomisk eller rettslig sett, i det siste tilfellet f.eks fordi den setter snevre rammer for lovgivers handlefrihet i fremtiden.» Oppfatninga i Stortinget «vil ha stor betydning» og avgjerda inneheld derfor «et sterkt element av politisk skjønn».82 Europautgreiinga har kritisert denne fråsegna fordi den kan lesast som om det er tale om «fritt skjønn for Kongen i statsråd» og understrekar at det er eit «konstitusjonelt krav».83
I Noregs avtale om tilknyting til Schengen-samarbeidet frå 19. desember 1996 er ei føresegn som tilsvarer artikkel 103 EØS inntatt i artikkel 8 (2c).
13 Avslutning
Eit viktig og omdiskutert spørsmål i praksis dei seinare åra har vore om samtykke i medhald av § 26 andre ledd, der det gjeld vanleg fleirtalskrav, også kan brukast ved inngåing av traktatar som inneber at ein internasjonal organisasjon «får råderett som elles ligg hjå dei statlege styresmaktene etter denne grunnlova», slik det heiter i grunnlova § 115. Spørsmålet er om slike traktatar alltid må behandlast etter det særskilde fleirtalskravet i § 115 eller om samtykket kan følgje § 26 andre ledd når det er tale om «lite inngripande» overføring av styresmakt (råderett).84 Det blir drøfta i kommentaren til § 115.
Gjennomgåande må ein seie at plikta til framlegging for Stortinget i § 26 andre ledd har fungert greitt. Men det har ikkje alltid blitt slik som statsminister Mowinckel føresette i 1931 at dersom det var tvil «må man gå ut fra som sikkert at regjeringen vil forelegge traktaten for Stortinget, for at all tvil om gyldigheten skal være utelukket».85 Dette har ikkje alltid vore tilfellet innanfor tryggleikspolitikken, og som vi har sett ovanfor, ikkje heller alltid innanfor dei EU-tilknytta avtalane. Begge desse områda er felt der opposisjonen ofte er høgrøysta og der det kan tenkjast at ei regjering har kvidd seg for å leggje fram sakene.
Fotnoter
1
Sjå nærare om dette, og svært grundig om § 26 på Eidsvoll, i Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012), s. 465 flg.
2
Sverre Steen, «Et nytt grunnlovsutkast fra 1814», Historisk tidsskrift 1964 nr. 44, s. 48. Det er verd å merka at det ikkje er kjend om dette framlegget vart lagt fram på Riksforsamlinga. Det syner likevel førehandsoppfatninga til minst ein av dei som møtte der, sjå Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012), s. 28 og s. 291.
3
For Schlegel, sjå Riksforsamlingens forhandlinger, bd. III (1916), s. 154, og Sebbelow, op.cit., s. 193, som òg krev folket sitt samtykke for krigserklæring.
4
Riksforsamlingens forhandlinger, bd. III (1916), s. 273.
5
Riksforsamlingens forhandlinger, bd. III (1916), s. 6 37 flg.
6
Sebbelow sitt grunnlovsframlegg, § 32 og tilhøyrande kommentar, sjå s. 193 flg.
7
Sjå nærare til dagboknotata og talen til riksforsamlinga, Eli Fure, Eidsvoll 1814 – Hvordan Grunnloven ble til, Dreyers forlag, Oslo 2013, s. 164 flg.
8
Riksforsamlingens forhandlinger, bd. I (1914), s. 435.
9
Sjå om dette Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012), s. 466 flg.
10
Sjå til dette Sverre Steen, 1814 (1951), s. 254 flg.
11
Sjå òg kommentaren til § 25, punkt 4.
12
Sjå til dette Arne Bergsgård, Året 1814 – II Unionen (1945), s. 165
13
Bergsgård, Året 1814 – II Unionen (1945), s. 258 flg. Bergsgård går på dei fylgjande sidene grundig gjennom stortingsdebatten. Sjå òg Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, bd. I (1891), s. 279.
14
Sjå kommentaren til § 1 og Aschehoug, op.cit., s. 147 flg.
15
Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, bd. 1 (1891), s. 280.
16
Sjå kommentaren til Den svensk-norske unionen.
17
For ei grundig framstilling av Noreg si stilling under krigen, sjå Rolf Hobson og Tom Kristiansen, Norsk forsvarshistorie 1905–1940: Total krig, nøytralitet og politisk splittelse (2001), s. 84 flg.
18
Sjå nærare i Hobson og Kristiansen, Total krig, nøytralitet og politisk splittelse, s. 130 flg. og s. 160 flg.
19
Innstilling til Stortinget LI (1917), s. 7.
20
Sjå nærare om opptakten og krigsåra i kommentaren til § 25.
21
Sjå for desse Dokument 12 (2011–2012), framlegg 25.
22
Sjå til dette Smith, Konstitusjonelt demokrati (2017), s. 238.
23
Sjå m.a. Dokument 19 (2011–2012), s. 38.
24
Sjå for nokre vidare referanser Magne Frostad, «Krigsbegrepet i nasjonal rett og enkelte beslektede straffeprosessuelle spørsmål», Tidsskrift for strafferett (2011), s. 48 flg., og Eirik Holmøyvik, «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg – statsrettslege utfordringar i fortid og notid», Jussens Venner, 2012, s. 186 flg.
25
Sjå Frostad, «Krigsbegrepet i nasjonal rett og enkelte beslektede straffeprosessuelle spørsmål», s. 44, med omtale av synspunkta til dåverande forsvarssjef og generaladvokaten.
26
Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, bd. I (1891), s. 147 flg.
27
Holmøyvik, «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg – statsrettslege utfordringar i fortid og notid», s. 186, og Albrecht Randelzhofer, Article 2(4), i Bruno Simma (red.), The Charter of the United Nations – A Commentary, bd. I, Oxford (2002), s. 116.
28
Innstilling til Stortinget LI (1917) s. 7. Sjå òg Christoffer Conrad Eriksen, «Utredning av konstitusjonelle rammer for norsk deltakelse i internasjonale operasjoner», i Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, s. 253 flg., for ei lengre utgreiing av krigsomgrepet.
29
Sjå Castberg si utgreiing samt den nærare omtalen i Eriksen, «Utredning av konstitusjonelle rammer for norsk deltakelse i internasjonale operasjoner», s. 257 flg. Argumentasjonen som vart ført, er nøyare diskutert i Holmøyvik, «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg – statsrettslege utfordringar i fortid og notid», Jussens Venner, 2012, s. 184, s. 206 flg., og Ola Mestad, «NATO og suvereniteten 1949–1951», i Roald Berg (red.), Selvstendig og beskyttet (2008), s. 126 flg.
30
Sjå slik m.a. Innst. S. nr. 152 (1999–2000), s. 5.
31
Sjå Holmøyvik, «Bruk av norske styrkar utanfor Noreg – statsrettslege utfordringar i fortid og notid», s. 188 flg. og Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, s. 92 flg.
32
Til dømes tek vel både Holmøyvik og Eriksen i dei over siterte arbeida til orde for noko strammare rammer enn det som vert lagt til grunn her. Store avgrensingar i regjeringa sitt mynde er det likevel ikkje tale om.
33
Slik Smith, Konstitusjonelt demokrati (2017) s. 238, jf. likevel s. 237 der det meir nyansert blir sagt at m.a. § 26 gjeld «noen særlige sider av innhold og ledelse av den utøvende makt».
34
Og sjå Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen (2017) s. 218 og 342.
35
Sjå Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012) s. 463 om behovet for «Hurtighed og Hemmelighed» som del av vurderingane i 1814, med tilvisingar.
36
Castberg, Statsforfatning II (1964) s. 128, Morgenstierne, Erik Colban, Stortinget og utenrikspolitikken (1961) s. 121 Statsforfatningsret II (1927) s. 20 og s. 330–331 og Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen (2017) s. 363. Sjå elles Morten Ruud og Geir Ulfstein, Innføring i folkerett (2018) s. 172–173 og 87 om folkerettslege representasjonsreglar ved inngåing av traktatar.
37
Ordet sendemenn kom inn i grunnlova i språkrevisjonen i 2014, til avløysing av Gesandter. Det var ei dårleg modernisering som gjorde bruk av eit meir mannleg kjønnsspesifikt uttrykk enn det som stod frå før. Diplomatiske utsendingar, eller berre utsendingar, ville t.d. ha vore betre.
38
Sjå Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen (2017) s. 363.
39
I 1905 forhandla Sverige likevel med Michelsen-regjeringa, som ikkje var oppnemnd av ein konge/statssjef, men utpeikt av Stortinget.
40
Smith, Konstitusjonelt demokrati (2017) s. 238 og 217.
41
Sjå kommentaren til § 12.
42
Sjå kommentaren til § 30 der også § 33 er omtalt.
43
Om dette, sjå kommentaren til Den svensk-norske union og Erik Colban, Stortinget og utenrikspolitikken (1961) s. 3–14 om utanrikspolitikken i unionstida.
44
Sjå Innst. S. nr. 47 (1931) frå konstitusjonskomiteen om det framlegget som vart vedtatt, jf. S.tid. (1931) s. 554, og Innst. S. nr. 128 (1929) om framlegget frå Castberg m.fl. som først ikkje vart vedtatt.
45
Innst. S. nr. 128 (1929) s. 259 (innstillinga er kort, berre på tre sider).
46
Innst. S. nr. 47 (1931) s. 71 (også denne innstillinga er kort, fire sider).
47
Castberg i TfR 1963 s. 193–194. Han la til: «Jeg må imidlertid innrømme at redaksjonen kunne ha vært betre.»
48
I Stortingets forretningsorden er reglane om teieplikt nyleg endra, sjå Innst. 426 S (2018–2019) Innstilling til Stortinget fra Stortingets presidentskap og Stortingets forretningsorden §§ 75 og 75a (per oktober 2019).
49
Sjå t.d. om behandlinga av Innst. S.C. (1974–75) fra utenriks- og konstitusjonskomitéen om fortrolige overenskomster inngått med fremmede stater i 1974 på https://www.stortinget.no/no/Stortinget-og-demokratiet/Historikk/Lukkede-moter/likkede-doerer-1971-1975/
50
Sjå Vienna Convention on the Law of Treaties, 23 mai 1969, og Ruud og Ulfstein, Folkerett (2018) s. 92, som nemner at denne føresegna nok er ein av grunnane til at Noreg ikkje er tilslutta konvensjonen, sjå òg Fleischer, Folkerett (2005) s. 175–176 om forholdet til grunnlova § 26 andre ledd. Om forholdet til § 26 andre ledd, sjå òg NOU 1972: 16 Gjennomføring av lovkonvensjoner i norsk rett, på s. 77. Men generelt blir konvensjonen om traktatretten ofte halden for å uttrykkje generell folkerett, som vil gjelde uavhengig av tilslutning frå den einskilde staten.
51
Sjå Stang, grundlovbestemte Ret (1833) s. 516–521 – avsnittet heiter: «Fortsættelse – om Grændserne for den udøvende Magts Myndighed angaaende Rigets Forhold til fremmede Magter»
52
Stang, grundlovbestemte Ret (1833) s. 519–520.
53
Morgenstierne, Statsforfatningsret (1909) s. 622–628, og om grunnlova s. 620–621.
54
Sjå Roald Berg, «‘Gud fri os ialfald fra at faa onkel Eddy mot oss’ Integritetestraktaten og ‘den britiske garanti’», i Roald Berg, (red.), Selvstendig og beskyttet. Det stormaktsgaranterte Norge fra Krimkrigen til NATO, (2008) s. 33–48, særleg s. 44.
55
Artikkel 2 første ledd, sjå St. prp. nr 26 (1908) s. 7.
56
Sjå St. prp. nr 26 (1908) (atterhaldet s. 1), jf. Indst. S. XXXXI (1908) og S. tid. 1908 s. 141.
57
Sjå Folkerettslige avtaler. Om forhandling og inngåelse av folkerettslige avtaler. Utarbeidet av Utenriksdepartementets rettsavdeling, Oslo 2013 s. 60.
58
Sjå Erik Colban, Stortinget og utenrikspolitikken, 1961 s. 216–225. Elles er det berre kortfatta rettleiing i teorien, sjå Castberg, Statsforfatning II (1964) s. 118, Andenæs, «Stortingets medvirkning ved avslutning av traktater», Jussens Venner 1978 s. 215–228 på s. 226, Andenæs, Statsforfatningen (1998) s. 245, Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen (2017) s. 366
59
Om utviklinga av saka og konstellasjonane, sjå Odd-Bjørn Fure, Mellomkrigstid 1920–1940 (1996) s. 121–132 og refleksjonen på s. 147 og om behandlinga i Stortinget, Sejersted, Kontroll og konstitusjon (2002) s. 239–240.
60
Ein må lese innstillingane frå begge komiteane i samanheng for å få oversyn over korleis Stortinget oppfatta saka i ettertid, sjå Innst. S. nr. 166 (1933) med omfattande sett av vedlegg m.a. frå tidlegare hemmelege møte i Stortinget og meir overordna interessant gjennomgang av rolla for Stortinget på utanrikspolitikkens område s. 28–42, og vidare Innst. O. XXX (1933) frå protokollkomiteen, som byggjer på faktumframstillinga i innstillinga frå utanriks- og konstitusjonskomiteen.
61
Den krasse kritikken frå Den utvida utanriks- og konstitusjonskomiteen vart vedtatt med 114 mot 29 røyster, nesten utan debatt fordi dei borgarlege partia (inkludert Bondepartiet som hadde vore regjeringsparti og særleg blei kritisert) hadde inngått ein avtale om at saka ikkje skulle debatterast, sjå S.tid. 1933 s. 2158–2162 (voteringa). I Odelstinget vart kritikken vedtatt med 73 mot 30 røyster, sjå Ot.tid. 1933 s. 944–953.
62
Innst. O. XXX (1933) s. 6.
63
Innst. O. XXX (1933) s. 6.
64
Utgreiinga er gjengitt i Innst. O. XXX (1933) s. 38–39.
65
I sine memoarar kommenterer ikkje Castberg denne sida ved sitt arbeid med Grønlandssaka, sjå Frede Castberg, Minner om politikk og vitenskap fra årene 1900–1970, (1971) s. 20–24 og 29–35.
66
Sjå Castberg, Statsforfatning II (1964) s. 128–129, utan å nemne at hans utgreiing var del av saksgrunnlaget som blei granska av protokollkomiteen i 1933. Castberg var òg medlem av den sakkunnige komiteen som skulle bistå Noregs prosessfullmektig i rettssaka i Haag, og som kom til å spele ei sentral rolle, også i politikken rundt saka. I komiteen var tung ekspertise, m.a. var juristane professor N.M. Gjelsvik, professor Jon Skeie og høgsterettsdommar Helge Klæstad med, saman med hovudaktivisten, advokat dr. juris Gustav Smedal, og elles dosent Adolf Hoel og professor Oluf Kolsrud, sjå Innst. S. nr. 166 (1933) s. 23. Interessant om denne bruken av folkerettsekspertise, sjå Ole Jone Eide, Norge i Arktis 1906–1933. Folkerettsjuristenes fellesskap, faglige legitimitet og politiske handlekraft i spørsmålene om Svalbard, sjøgrensen og Øst-Grønland, doktoravhandling Universitetet i Stavanger, april 2019, særleg s. 181–229.
67
Ot.tid. 1933 s. 950–953.
68
I følgje representanten Arne Magnussen (Ap) var grønlandssaka «siden 1884 … det første eksempel vi har på at utenomparlamentariske, antiparlamentariske krefter søker å sette Stortinget utenfor, og at det har lyktes dem å gå så vidt som … i et visst øieblikk å sette Norges ansvarlige Regjering ut av funksjon», jf. Ot.tid. 1933 s. 950. Denne gruppa var det som partikollegaen Knut Sjøli i Odelstinget kalte «Grønlandsnasjonalaktivistfascister», op.cit. s. 945.
69
Andenæs og Fliflet er litt meir forsiktige, sjå Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen (2017) s. 369–370. Og Andenæs, Statsforfatningen (1998) s. 248 meinte at rettsoppfatninga hos protokollkomiteen og Odelstinget er «neppe holdbar».
70
Mestad, «NATO og suvereniteten 1949–1951» i Roald Berg, (red.), Selvstendig og beskyttet. Det stormaktsgaranterte Norge fra Krimkrigen til NATO, (2008) s. 114–135 på s. 116.
71
Mestad, op.cit. på s. 128 med tilvisingar, og Erik Colban, Stortinget og utenrikspolitikken, 1961 s. 223, og vedtaket S.tid. 1951 s. 417.
72
Sitert med arkivtilvising i Mestad, op.cit. s. 114–135 på s. 129–130.
73
Sjå Innst. O. nr. 28 (1978–1979) frå protokollkomiteen og O.tid. (1978–1979) s. 229–271 (voteringa s. 271). Den omfattande odelstingsdebatten gjaldt for det meste spørsmålet om brot på teieplikta, ikkje grunnlovsspørsmålet.
74
Sjå Uttalelse datert 24. august 1978, vedlegg 2 inntatt i Innst. O. nr. 28 (1978–1979) på s. 44. I tillegg meinte Eckhoff at det òg var i strid med alternativet om at det trongst eit løyvingsvedtak til grunnerverv, jf. s. 42 og 48. Sjå òg ein gjennomgang av same sak og meir om oppfølginga, Eckhoff, «Stortingets unnfallenhet i saker om utenriks- og sikkerhetspolitikk», i LoR 1980 s. 275–294 på s. 275–283.
75
Sjå kritikken i Eckhoff, «IEA og grunnlovens § 26», i LoR 1976 s. 367–378 (Det var ei «grunnlovsstridig handling», jf. s. 367) og Andenæs, «Stortingets medvirkning ved avslutning av traktater», Jussens Venner 1978 s. 215–228 på s. 214 og 225.
76
Fleischer har gjort greie for sitt syn, særleg på Andenæs’ oppfatning, først i Fleischer, «Stortingets medvirkning ved avslutning av traktater – derunder spørsmålet om IEAs langtidsprogram», i Jussens Venner 1979 s. 281–293, deretter i Fleischer, «Uholdbart om Stortingets «unnfallenhet» i saker om utenriks- og sikkerhetspolitikken og om Det Internasjonale Energibyrå», i LoR 1982 s. 207–212. Mot denne siste igjen, sjå Andenæs, «Stortinget og utenrikspolitikken. Et par bemerkninger til professor Fleischer», i LoR 1982 s. 271.
77
Sjå Fredriksen og Mathisen, EØS-rett (2018) s. 185–186 og, om Stortingets rolle, s. 208–209.
78
Om tolkinga av artikkel 103 og gjennomføringa i praksis, sjå Dystland/Finstad/Sørebø i Arnesen/Fredriksen/Graver/Mestad/Vedder, Agreement on the European Economic Area. A Commentary (2018) s. 819–824.
79
St.prp. nr. 100 (1991–1992) s. 325, jf. s. 98 om sjølve artikkel 103 og om semje om at den også kan brukast på vedtak av EØS-rådet.
80
NOU 2012: 2 s. 243.
81
NOU 2012: 2 s. 247 sp. 2, jf. s. 244 sp. 1.
82
Sjå Lovavdelinga Tolkingsuttalelse: § 26 – Samtykke fra Stortinget ved innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen, datert 20.04.2007.
83
NOU 2012: 2 s. 247. (Referansen til dato for fråsegna er feil i NOU’en.)
84
Dette har Høgsterett no godtatt i svar til Stortinget på spørsmål i medhold av Grunnlova § 83. Sjå HR-2021-655-P, betenkning datert 26. mars 2021 om samtykke til deltaking i felles europeisk jernbaneområde og fjerde jernbanepakke.
85
Innst. S. nr. 47 (1931) s. 71.
Information & Authors
Information
Published In
Pages: 380–393
Editors: Ola Mestad and Dag Michalsen
ISBN (Print): 978-82-15-02258-1
ISBN (Online): 978-82-15-05417-9
Copyright
Materialet i denne publikasjonen er utgitt som Open Access / Åpen tilgang og er omfattet av åndsverklovens bestemmelser og Creative Commons-lisens CC BY 4.0. Lisensen Creative Commons CC BY 4.0 gir tillatelse til å kopiere, distribuere og spre verket i hvilket som helst medium eller format og til fritt å bearbeide materialet for hvilket som helst formål, inkludert kommersielle. Lisensgiver kan ikke kalle tilbake disse frihetene så lenge du respekterer disse lisensvilkårene. For slik spredning og bearbeiding gjelder følgende vilkår: Du må oppgi korrekt kreditering og en henvisning til lisensen, samt indikere om endringer er blitt gjort. Du kan gjøre dette på enhver rimelig måte, så lenge det ikke kan forstås som at lisensgiver godkjenner deg eller din bruk av verket. Du kan ikke på noen måte hindre andre i å gjøre noe som lisensen tillater.
History
Publication date: 22 July 2021
Published online: 13 August 2021
Authors
Metrics & Citations
Metrics
Citations
Export citation
Select the format you want to export the citations of this publication.